مبارزه با رشوه خواري واختلاس

هدف اصلي اين مقاله آن است كه چارچوبي به دست دهد تا به درك بهتر ما از ماهيت، علل و بسترهاي شكل‌گيري فساد اداري (اقتصادي) در يك نظام سياسي - اقتصادي كمك كند.فساد اداري، به معناي سوء‌استفاده شخص از اختيار عمومي براي انتفاع شخص يا حزب، جناح، دوستان، فاميل و غيره است و در واقع زماني پديدار مي‌شود كه كاركنان دولتي در كاربست اختيار عمومي خويش بين منافع شخصي و عمومي تفكيك قايل نشوند

بر اين اساس و در راستاي نيل به هدف مزبور نگارنده شش رويكرد به فساد اداري را از يكديگر تفكيك و علل و زمينه‌هاي شكل‌گيري فساد را در اين قالب‌ها بررسي مي‌كند. اين رويكردها عبارتند از: هزينه - فايده، محروميت نسبي، رانت‌جويي، كارفرما - غير كارگزار، حامي - پيروز و اخلاقي. هر كدام از اين رويكردها قادرند بخشي از فساد اداري را تبيين كنند. پنج رويكرد نخست، بسترهاي سياسي و نهادي را در دستور كار تحليلي قرار مي‌دهند كه توانايي كارمند بخش عمومي در بهره‌برداري شخصي از اختيار عمومي، يعني جوهره و هسته اصلي فساد، را تحكيم و تقويت مي‌كنند. به نظر نگارنده فساد اداري بيشتر نوعي نارسايي نهادي و مرتبط با ترتيبات نهادي و ساختاري سياسي يك جامعه است تا كج‌منشي بوروكرات‌ها. در خاتمه ويژگي‌هاي راهبرد اثر بخش مبارزه عليه فساد برشمرده شده است. اين راهبرد در بردارنده توصيه‌هاي سياسي پنج راهبرد مزبور است.
كليد واژه‌ها: فساد اداري، دولت، رانت‌جويي، ترتيبات نهادي
فساد اداري، عارضه‌اي است كه امروزه گريبانگير همه كشورهاي توسعه يافته يا كمتر توسعه‌يافته، دموكراتيك (ضعيف يا قوي) و غير‌دموكراتيك، مي‌باشد. به سخن ديگر، هيچ كشور پاكي به لحاظ فساد اداري در جهان وجود ندارد. در فهرست سازمان بين‌المللي شفافيت TI، كه هر ساله كشورها را بر حسب ميزان شيوع فساد رتبه‌بندي مي‌كند، نيز هيچ‌كشوري از قلم نمي‌افتد، مگر آنكه آماري در خصوص شاخص‌هاي فساد از آن كشور وجود نداشته باشد. در واقع، هر جايي كه دولت وجود داشته باشد، فساد اداري نيز كم و بيش وجود خواهد داشت. فساد اداري، محصول مداخله دولت در اقتصاد است و شايد بر اين اساس باشد كه «گري‌بيكر» اظهار داشته كه فساد فقط با برداشتن دولت (بزرگ)، از بين مي‌رود. برخي نيز معتقدند كه اعضاي جامعه بايد بين شكست بازار و فساد اقتصادي يكي را برگزينند. بر اين اساس، جوامع مختلف با تلقي فساد به عنوان مساله‌اي نسبتا اجتناب‌ناپذير، در پي آن بوده‌اند تا ساختار سياسي و ترتيبات نهادي خود را به گونه‌اي برپا كنند، كه كمترين ميزان فساد را داشته باشند. تجربه نشان داده است كه كشورهاي با ساختار سياسي - اقتصادي دموكراتيك / رقابتي و داراي ترتيبات انعقاد يافته‌تر، ميزان فساد كمتري را تجربه كرده‌اند. شواهد آماري سازمان TI نيز به خوبي اين موضوع را تاييد مي‌كنند. همچنين، از ملاحظه فهرست كشورهاي TI و واقعيت‌هاي موجود در مي‌يابيم كه به‌رغم اخلاقي‌تر بودن برخي كشورها، فساد حجم و رواج بيشتري دارد.
اكنون اين سوال مطرح مي‌شود كه چگونه مي‌توان اين تصوير به ظاهر متناقض را توضيح داد و اين كه چرا برخي نظام‌هاي سياسي - اقتصادي، كه اغلب شامل كشورهاي توسعه يافته مي‌شود، نسبت به بقيه سالمترند؟ در اين مقاله نگارنده مي‌كوشد كه از رويكرد نهادي، چارچوبي را فراهم آورد تا خواننده بر مبناي آن بتواند پاسخ پرسش‌هايي از اين قبيل را بيابد.
الف - بروندادهاي منفي فساد
فساد اداري به معناي سوء‌استفاده از اختيار عمومي براي انتفاع شخصي است در فساد اداري، قواعد رسمي ناظر بر تخصيص منابع عمومي از سوي كارمندان دولتي در واكنش به پيشنهاد پول يا حمايت سياسي زير پا گذاشته مي‌شوند. البته سوء‌استفاده از اختيار عمومي مي‌‌تواند براي انتفاع حزب، طبقه، قبيله، دوستان، فاميل و مانند آن نيز باشد.
«ويشني» و «شليفر» بين دو نوع فساد تمايز قايل مي‌شوند. مورد اول فساد بدون دزدي است كه در آن مقام دولتي درآمد حاصل از فروش كالاها و خدمات عمومي را به دولت تحويل مي‌دهد، اما مبلغي نيز از متقاضيان آنان براي خودش مي‌گيرد. مورد دوم نيز فساد همراه با دزدي است كه در آن مقام دولتي چيزي به دولت تحويل نمي‌دهد و در واقع فروش كالاها و خدمات عمومي را از آن پنهان مي‌كند. در اين مورد، قيمتي كه متقاضيان مي‌پردازند برابر با مقدار رشوه است و ممكن است حتي پايين‌تر از قيمت رسمي كالاها و خدمات عمومي باشد.
به عنوان مثال، كارمند گمرك مي‌تواند در ازاي اجازه ورود به كالاي وارداتي، مبلغي را از وارد كننده آن گرفته و اين انتقال را به دولت گزارش نكند. مشكل كارگزاري اين امكان را فراهم مي‌كند‌.
گرچه فساد اقتصادي، انتقال مالي صرف و در واقع نوعي باز توزيع ثروت از فرد (يا گروهي) به فرد (يا گروه) ديگر در جامعه است و قاعدتا توزيع ثروت را بر هم مي‌زند و كيك توليد ناخالص داخلي را بدون تغيير مي‌گذارد. ولي بروندادهاي منفي آن بر جامعه، به ويژه در بلند مدت، بسيار مخاطره‌آميز خواهند بود، مطالعات اقتصاد سنجي با استفاده از شاخص‌هاي ذهني فساد مخاطره‌آميز خواهند بود. مطالعات اقتصاد سنجي با استفاده از شاخص‌هاي ذهني فساد نشان داده‌اند كه فساد تاثير منفي روي توسعه اقتصادي دارد و محيطي را ايجاد مي‌كند كه مي‌تواند به سقوط رژيم‌هاي سياسي بينجامد. همچنين اين پديده مي‌تواند تاثيري منفي بر تدارك خدمات اجتماعي به جاي بگذارد. ادبيات نظري، سه ماجرا را مشخص مي‌كند كه اين امر از طريق آنها روي مي‌دهد. اول آنكه، فساد قيمت خدمات اجتماعي را افزايش داده و سطح عرضه آنها را پايين مي‌آورد، دوم آنكه فساد مي‌تواند سرمايه‌گذاري در سرمايه ‌انساني را كاهش دهد و سوم آنكه فساد عايدي دولت را كاهش مي‌دهد، كه اين امر نيز به نوبه خود مي‌تواند كيفيت خدمات عمومي را پايين بياورد. هنگامي كه دولت قادر به عرضه خدمات با كيفيت نباشد، تمايل مردم به پرداخت ماليات كاهش يافته و در نتيجه پديده‌هايي مانند فرار و اجتناب از ماليات امكان بروز مي‌يابند. اين رفتارها از يك سو به ناعادلانه شدن توزيع درآمد و از سوي ديگر به كاهش خدمات دولتي با كيفيت مي‌انجامد و هر دوي اين نارسايي‌ها نيز باعث نارضايتي عمومي مي‌شوند.
فساد، مناسبات دولت و مردم را در جامعه به شدت تخاصمي و تقابل طلبانه مي‌كند. دولتي كه عناصري از آن فاسد و رشوه ستانند مي‌كوشد حقايق از ديد مردم پوشيده بماند و مردمي كه به هر حال از آن واقعيت‌ها با خبر مي‌شوند. بيشتر و بيشتر به حكومت بي‌اعتماد مي‌شوند. بي‌اعتمادي مردم به حكومت، مشروعيت آن را كاهش مي‌دهد و در نتيجه توان دولت در پيش بردن سياست‌ها را به شدت تضعيف مي‌كند.
فساد، نوعي رفتار كج منشانه (مخاطره آميز اخلاقي) و نيز بهره‌برداري انفرادي از اختيار عمومي، يعني سواري مجاني گرفتن، است بنابراين چگالي (گستره و شدت) آن ذخيره سرمايه اجتماعي را تحليل مي‌برد و مانع از انباشت آن مي‌شود. فرسايش تدريجي سرمايه اجتماعي در جامعه، تصميمات جمعي را پرهزينه و وفاق ملي در آن را دشوار و چه بسا غير‌ممكن مي‌كند. همچنين، فساد، بنا به تعريف، قواعد بازي جامعه، يعني نهادها، را بر هم مي‌زند و اين امر نيز به گسترش هزينه‌هاي معاملاتي مي‌انجامد. گستردگي هزينه‌هاي معاملاتي در هر جامعه سرمايه‌گذاري، توليد و كارآفريني را فاقد مزيت و اقتصاد را زمين‌گير خواهد كرد.
ب. رويكردهاي تبيين‌كننده فساد اداري
به طور كلي، مي‌توان فساد اداري در هر نظام سياسي را بر اساس شش رويكرد تبيين كرد كه عبارتند از: رويكرد هزينه - فايده، رويكرد محروميت نسبي، رويكرد رانت جويي، رويكرد كارفرما - غيركارگزار، رويكرد حامي - پيرو و رويكرد اخلاقي .
هر‌كدام از اين رويكردها، الزامات سياسي خاص خود و البته برخي همپوشاني‌ها با يكديگر دارند كه در ادامه به آنها اشاره مي‌شود‌:
1 - رويكرد هزينه - فايده
رويكرد هزينه - فايده بر اين ايده مبتني است كه افراد در هر پست و مقامي، همواره كنش‌هاي خود را بر مبناي معيار هزينه - فايده تحليل مي‌كنند و اصولا زماني تن به اقدام مي‌دهند كه منافع حاصل از آن بر هزينه‌هايش بچربد. فساد اداري به مثابه اقدامي غيرقانوني، در بردارنده هزينه‌هايي براي افرادي است كه به آن مبادرت مي‌ورزند. بازداشت، تعليق يا انفصال از خدمت، جريمه نقدي و به مخاطره افتادن حيثيت كارمندي كه مرتكب فساد اداري مي‌شود، از جمله آنها هستند. كيفيت و شدت اين هزينه‌ها به عوامل مختلفي از جمله قاطعيت نظام قضايي در برخورد با مفسدان، كارايي سازوكارهاي نظارتي و بازرسي در شناسايي موارد فساد‌ اداري، حساسيت‌ رسانه‌ها و افكار عمومي، كيفيت فرصت‌هاي شغلي در بازار آزاد و قبح و زشتي فساد اداري در فضاي عمومي جامعه بستگي دارد. اگر نظام قضايي در پيگيري و مجازات مفسدان اداري سهل‌انگار و آسان‌گير باشد، سازوكارهاي نظارتي از اثربخشي لازم در كشف و شناسايي موارد فساد برخوردار نباشند و يا سياستمداران در وقوع و گسترش فساد دست داشته باشند، هزينه‌هاي ارتكاب به آن كاهش و احتمال وقوع فساد افزايش مي‌يابد.
بنابراين، در اين رويكرد، آنچه ميزان تقاضا براي فساد را تعيين مي‌كند، قيمت نسبي آن است. به بيان ديگر، كم هزينه بودن فساد، احتمال ارتكاب آن را افزايش مي‌دهد. حقوق و دستمزدهاي پايين در بخش عمومي، برخورد جانبدارانه و ملاحظه محور نظام قضايي با مفسدان و نگرش ارزشي و حيثيتي به فساد اقتصادي در بخش عمومي قيمت نسبي ستاده فساد را كاهش داده و باعث ارزان شدن آن مي‌شود‌.
2 - رويكرد محروميت نسبي
از منظر رويكرد محروميت نسبي، فساد اداري واكنشي از جانب افراد و گروه‌هاي اجتماعي به نظام سياسي است كه احساس مي‌كنند منافع و ترجيحاتشان، آنان آن‌گونه كه مورد انتظار است، پوشش داده نمي‌شود. در اين حالت، افراد سعي مي‌كنند از فرآيندهاي سياسي پذيرفته شده عدول و از نقاط ضعف آن به نفع خود بهره‌برداري كنند. بنابراين بايد برنامه‌ها و سياست‌هاي يك نظام به گونه‌اي طراحي شوند كه احساس محروميت نسبي سياسي و اجتماعي را در بين اين افراد و گروه‌هاي اجتماعي كاهش دهند. در واقع، بايد توجيهي منطقي براي نابرابري‌هاي اقتصادي و محروميت‌ سياسي و اجتماعي در جامعه وجود داشته باشد.
احساس هرگونه نابرابري و محروميت غير‌منطقي و مبتني‌بر ملاحظات سياسي، قومي، زباني و ايدئولوژيكي، توجيهي براي بروز رفتارهاي مخاطره‌آميز اخلاقي و نيز فرصت‌طلبانه از جانب آنهايي كه مشمول نابرابري و محروميت ناروا مي‌شوند، خواهد بود. نظام استخدامي مبتني‌بر شايسته‌سالاري، توجه به توانمندي‌ها و عملكردهاي افراد در انتصاب و ارتقاها، تخصيص منابع براساس برابر كردن فرصت‌هاي برخورداري در جامعه و توجه به صلاحيت در استحقاق‌ها، مي توانند در كاهش احساس محروميت نسبي افراد و گروه‌هاي اجتماعي موثر باشند.
كاهش احساس محروميت و نابرابري براساس اين رويكرد، به كاهش رفتارهاي مخاطره آميز و فرصت‌طلبانه مي‌انجامد.
3 - رويكرد رانت‌جويي
رويكرد رانت‌جويي مبتني بر ايده است كه سياسي شدن تخصيص منابع و ايجاد كميابي‌هاي ساختگي توسط دولت، از طريق وضع قوانين و مقررات موردي، فرصت‌هاي استخراج رانت را براي سياستمداران، مجريان و مردم فراهم مِي‌كند و فساد اداري روشي براي دستيابي به اين رانت‌هاست. تنظيم اقتصاد توسط دولت، رانت‌هايي را ايجاد مي‌كند و پرداخت رشوه به كارمندان كه قاعدتا متولي تنظيم اقتصادند، يكي از شيوه‌هاي دسترسي به اين رانت‌ها مي‌باشد. در واقع زماني كه تخصيص منابع، سياسي مي‌شود، اين كارمندان دولتند كه سازوكار تخصيص منابع خواهند بود. بنابراين افراد و گروه‌هايي كه به دنبال حقوق مربوط به موقعيت‌هاي انحصاري سودآوري هستند كه توسط دولت ايجاد مي‌شوند. بايد آنها را از بازارهاي سياسي شده‌اي كه توسط كارمندان كنترل مي شوند، خريداري كنند.
كارمندان دولت بر اين نكته واقفند كه موقعيت‌هاي انحصاري و مجوزهاي مربوطه براي افرادي كه به آنها دست مي‌يابند، مازادهاي قابل ملاحظه‌اي دارد. بنابراين سعي مي‌كنند تا از طريق تقاضاي رشوه از آنان بخشي از رانت‌ها را به خود انتقال دهند.
ويشني و شليفر خاطر‌نشان مي‌كنند كه ايجاد محدوديت‌ها و كميابي‌هاي ساختگي توسط دولت و مجوزهاي متعاقب آنها براي افراد و گروه‌هايي كه به آنها دست پيدا مي‌كنند، رانت انحصاري و براي مقامات دولتي رشوه ايجاد مي‌كند. «تانزي» نيز ايجاد كميابي‌هاي ساختگي توسط دولت را يكي از زمينه‌هاي اصلي فساد اقتصادي مي‌داند. در اين ميان، قواعد، مقررات و فرآيندهاي مربوط به عرضه كالاها و خدمات عمومي در ايجاد كميابي‌هاي ساختگي توسط كارمندان دولت و رشوه‌ستاني آنان، نقش تعيين‌كننده‌اي دارند.
نبود شفافيت در قواعد، بخشنامه‌ها و فرآيندهاي عرضه كالاها و خدمات بستر مناسبي براي فساد فراهم مي‌كنند. همچنين تانزي (1998) مقررات و صدور مجوزهاي مختلف را نيز يكي از زمينه‌هاي اصلي فساد به ويژه در كشورهاي در حال توسعه مي‌داند. وي معتقد است كه مقررات و مجوزها نوعي از قدرت انحصاري به مقامات دولتي مي‌دهند كه ممكن است از آن براي استخراج رشوه از افراد و بنگاه‌هايي كه به آن مجوزها و اختيارات دولتي نياز دارند بهره‌برداري كنند. وجود مقررات كه اغلب شفاف نيستند و در دسترس همگان نيز نمي‌باشند، نياز به تماس‌هاي زياد بين شهروندان و كارمندان دولت را ايجاد مي‌كند. بنابراين لازم است كه افراد در راستاي كسب مجوزها و نيز گفت‌وگو با كارمندان، مقدار زيادي وقت صرف كنند.
اين امر نيز ضرورت پيشنهاد مبلغي پول براي صرفه‌جويي در وقت را به وجود مي‌آورد. البته تانزي خاطر نشان مي‌كند كه هر بخش عمومي با كيفيت بالا بايد مقررات كافي و روشني براي جهت‌دهي فعاليت‌هاي اقتصادي (و غيره) داشته باشد، اما اين مقررات نبايد آنقدر زياد و مبهم باشند كه قدرت اضافي به كارمندان بدهند. وي استدلال مي‌كند كه چون بسياري از اشكال مقررات به تخصيص بودجه يا تصويب رسمي نياز ندارند، پس كمتر مورد مداقه قرار مي‌گيرند و امكان سوء‌استفاده‌هاي بسيار در آنها وجود دارد.
بنابراين بر مبناي رويكرد رانت‌جويي، فساد اداري محصول ايجاد كميابي ساختگي توسط دولت، فراواني مقررات و قواعد موردي و صراحت و شفافيت نسبتا پايين آنها در بخش عمومي است. بر اين اساس، هرگونه تلاش براي كاهش فساد اداري چنانچه موارد ذيل را در برنگيرد، بيهوده خواهد بود:
يك. تعديل و اصلاح قوانين و مقررات زايد در خصوص عرضه كالاها و خدمات در بخش عمومي، به گونه‌اي كه تنظيم اداري فعاليت‌هاي اقتصادي و نيز امكان تفسير شخصي قوانين و مقررات توسط كارمندان را به حداقل برساند.
منبع: فصلنامه مطالعات راهبردي شماره 29